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检察环境公益诉讼应拓展预防功能
时间:2021-03-08  作者:  新闻来源:  【字号: | |

环境风险具有不确定性,一旦发生就可能造成不可逆转的灾难性后果。为此,2014年修改的现行环境保护法第5条已规定“预防为主”原则,要求在环境治理中优先采用防患于未然的方式。此后制定或修改的许多环境法律在此基础上进一步要求实施风险预防,但目前的检察环境公益诉讼具有事后救济特征,未能充分考虑在生态环境损害结果发生之前,就对具有环境风险的行为提起“预防性环境公益诉讼”。因此,预防性环境公益诉讼应是检察公益诉讼案件范围拓展的重要方向。

拓展预防性环境公益诉讼首先需要解决的问题是诉讼模式的选择。目前社会组织已提起“绿孔雀案”“五小叶槭案”等预防性环境民事公益诉讼案件,但笔者认为,民事公益诉讼在预防环境风险上面临难以克服的固有局限,亟须检察行政公益诉讼的加入。预防性检察行政公益诉讼虽然在起诉资格、起诉对象选择、案件线索获取等方面面临一定困难,但并非不可克服。

一、预防性环境民事公益诉讼的局限

我国民事公益诉讼制度已在预防功能上进行了拓展。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称“解释”)允许法定的机关和有关组织对“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”,并且规定了消除危险、停止侵害、排除妨害等预防性责任承担方式。但从目前社会组织提起的预防性环境民事公益诉讼案件来看,受限于以事后救济为主要任务的侵权责任机制,民事公益诉讼难以有效预防环境风险。

首先,由于侵权责任承担方式的法定性,被纳入民事公益诉讼受案范围的“重大风险行为”十分有限。《解释》第19条沿用侵权法的责任承担方式,只规定了“消除危险”的责任承担方式,考虑到责任承担方式必须法定,对“重大风险”的理解适用应当以“重大危险”为限,需有明显的预知可能性。据此,环境民事公益诉讼的受案范围只包括依据诉讼中能够掌握的证据材料和现有的科学技术水平,能够判断可能发生具体环境损害的重大危险。这将导致大量潜藏不确定性风险和灾难性后果的案件被排除在受案范围之外。

其次,民事公益诉讼中“重大风险”的认定无法直接援引环境法律规定,因缺乏“法定”依据而难以达成共识。“具有损害社会公共利益的重大风险”是一个科学判断与利益权衡紧密交织的公共政策问题。在具有侵权诉讼本质的环境民事公益诉讼中,原告和被告在不考虑相关环境法律规定的情况下孤立判断,容易陷入各执一词、莫衷一是的争论。在没有“法定”依据的情况下,法院缺乏相关专业知识和价值判断标准,难以作出令双方信服的裁判。因此,预防性环境民事公益诉讼的审理进程较为缓慢,沉重的举证责任与漫长的诉讼过程也使原告难以对广泛存在的环境风险迅速作出反应。

最后,民事公益诉讼缺乏与行政监管执法的衔接机制,无法发挥行政机关的专业优势甚至互相干扰。行政机关的专业性和灵活性有助于高效应对环境风险,但环境民事公益诉讼中法院只能要求行政机关支持起诉或提供参考建议,而无追究行政机关未依法履行监管职责之权。由此导致法院需要为了维护公益而勉为其难地进行各种专业判断,而原本负有维护公益职责且具备专业知识的行政机关却置身事外。

二、预防性检察公益诉讼的比较优势

行政公益诉讼允许检察机关依据预防性环境法律制度,对环境利用行为人的违法行为或行政机关不依法履行风险监管职责的行为提起诉讼。相较于民事公益诉讼,检察机关提起行政公益诉讼更加契合发挥预防功能的需要。

首先,行政公益诉讼可以充分纳入各类对环境具有潜在影响的行为,更早、更广地防范环境风险。经过四十年的发展,我国已经建立起以30余部法律、60余部行政法规、600余部行政规章以及1200余部国家环境标准为主的环境法体系,全面规定了环境利用行为人的环境保护义务与行政机关的监管职责,为预防环境损害编织了严密的制度之网。检察机关可依据环境规划、环境影响评价、环境标准、环境许可等预防性法律制度监督各类存在环境风险的行为,如要求行政机关依法审批环境影响评价文件、依法监管企业依照排污许可证排放污染物以及依法安装特定污染处理设备等。

其次,行政公益诉讼主要对行政机关行政行为的合法性进行审查,因此检察机关可以避免直接对公共政策问题作出判断,发挥其在法律解释和法律适用方面的优势和专长。以环境影响评价制度为例,我国已颁布环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例、规划环境影响评价条例等法律和行政法规,还有数量众多且持续更新的规章等规范性文件,若能依据环境影响评价制度等预防性制度提起诉讼,将有助于降低证明存在“重大风险”的难度,更加迅速有效地防范环境风险。

最后,行政公益诉讼能够充分激发行政机关的专业优势,完善环境风险监管的长效机制。面对行政公益诉讼,行政机关不能再置身事外,需要按照预防性环境法律制度赋予的监管职责,积极主动地监管具有环境风险的行为,否则将面临败诉担责的后果。不仅如此,行政公益诉讼将促使行政机关建立环境风险监管的长效机制,而民事公益诉讼即使能够达到消除环境风险的目标,也只是个案救济而无助于制度建设。

三、提起预防性公益诉讼的可能路径

检察机关如何在现行法律框架下探索预防性环境行政公益诉讼?笔者尝试在起诉资格、起诉对象、案件线索来源方面进行初步探讨。

在起诉资格方面,虽然目前行政诉讼法未明确允许检察机关提起预防性行政公益诉讼案件,但也未明确地加以排斥,因此存在法律解释的空间。有学者认为,行政诉讼法第25条规定起诉前提是违法行政行为“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”,未明确纳入“受到侵害风险”的情形,因此检察机关无权提起预防性行政公益诉讼。但是,“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”中的“致使”本身就具有事先预防的内涵,包括可能使得国家利益或者社会公共利益受到侵害的情形。而且,“受到侵害”也不同于“受到损害”,它包括“受到损害的风险”。即便文义存在多种解释的可能性,也应当采用符合环境保护法第5条规定的预防原则的解释结论。在地方层面上,部分省份已通过制定地方性立法明确检察机关提起预防性行政公益诉讼的资格。如《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定,“发现国家利益和社会公共利益存在被严重侵害风险隐患的,可以向行政机关发送检察建议,督促其采取措施消除隐患”“行政机关不依法履行职责的,检察机关应当依法提起行政公益诉讼”。此外,陕西、广东、云南、上海等地也已将预防性公益诉讼纳入有关检察公益诉讼的地方性立法之中。

在起诉对象方面,考虑到检察机关环境专业能力不足、不易把握监督定位等问题,可以优先将明确违反法律的实体性规定或程序性规定的非行政裁量行为纳入受案范围。此类案件能充分发挥检察机关的法律解释与法律适用专长,对环境专业能力的要求较低,不会过度干涉行政机关的自由裁量权。典型的非行政裁量行为如行政机关在自然保护地违法审批建设项目。实践中有的地方政府为了招商引资与经济发展,明显违反自然保护区条例等环境法律的禁止性规定,应当予以制止。

此外,检察机关还应考虑监督属于行政规定范畴的抽象行政行为。行政机关发布规范性文件可能违反上位法的预防性环境法律制度,从而给环境公共利益造成受侵害的风险。由于抽象行政行为的适用范围具有一般性和普遍性,违法的抽象行政行为导致的风险监管漏洞较仅适用于特定主体的具体行政行为更加严重。

在案件线索来源方面,检察机关应当重视与环境社会组织的沟通合作。从已有的预防性环境民事公益诉讼案件可见,环境社会组织非常关注对环境风险的预防,并且具备发现案件线索的专业能力。如在“绿孔雀案”中,环保组织野性中国最先在野外考察活动中发现案件线索,随后将案件线索移交给自然之友提起诉讼。由于检察机关具备提起行政公益诉讼的原告主体资格,环保社会组织也愿意与检察机关合作,督促行政部门履行环境风险监管职责。

与此同时,检察机关应当监督政府与企业依法履行环境信息公开义务。环境保护法等现行环境法律法规已要求环境监管部门依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息,要求重点排污企业公开主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况等信息。若检察机关能够监督有关主体依法履行信息公开义务,并将公开的环境信息与企业的法定义务及行政机关的法定职责相互对照,就能从中获得案件线索和事实证据。

(作者为北京大学法学院博士后研究人员)

 

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